突发事件应对法是治理突发事件的综合性“基本法”,目前尚缺乏配套实施细则,导致一些原则规定难以落实,因此,“法律的可操作性有待提升”
一次煤矿瓦斯爆炸,夺去了33名矿工的生命。
一次意外的炸药爆炸事故,夺去了14人的生命。
自然灾害、事故灾难、公共卫生事件都可被归类为突发事件。2015年,我国就发生各类重大突发事件约80起,其中Ⅰ级(特别重大)公共突发事件至少4起。
国家减灾委专家委员会委员、南京大学教授童星梳理国家安全生产监督管理总局等网站数据发现,2003年我国建立应急管理体系,随后10年全国共发生86起Ⅰ级公共突发事件。
近日由社科文献出版社出版的《中国应急管理报告(2016)》称,从整体上看,我国自建立应急管理体系以来,应急管理工作卓有成效,应急管理实践经验逐步积累,但多发的自然灾害、事故灾害、社会安全事件表明,我国应急管理面临许多挑战和问题。
公共安全面临客观困难
11月6日,是重庆市永川区金山沟煤矿瓦斯爆炸中遇难矿工的“头七”。
10月31日11时33分,金山沟煤矿发生瓦斯爆炸,当时有35人在井下作业,2人自救撤离,其余33人被困井下。
事故发生后,各项救援工作随即展开。
经过救援队持续搜救,到了11月2日2时,33名矿工被发现全部遇难。两个小时后,搜救工作结束。
国务院安委会办公室在事故发生后发布的关于金山沟煤矿“10·31”瓦斯爆炸事故的通报中指出,经初步分析,事故发生的原因系该矿越界违法生产导致瓦斯积聚,违章放炮引起瓦斯爆炸。
这并非近期发生的唯一一起突发事件。
10月25日,陕西府谷爆炸事故现场救援处置领导小组表示,事故造成14人遇难,100多人受伤。
10月24日14时,榆林市下辖的府谷县新民镇5间彩钢房内发生爆炸,经公安机关调查,爆炸是因非法制造、储存炸药而引发的。
在公安部统一指挥下,陕西省与内蒙古自治区两地警方紧密协作,于10月25日凌晨将3名犯罪嫌疑人抓捕归案。与此同时,警方还控制了相关责任人。经审查,犯罪嫌疑人对非法制造、储存炸药供认不讳。
针对重大安全事故不断发生的现象,中国人民大学法学院教授、比较行政法研究所所长杨建顺向《法制日报》记者表示,这说明相关领域的安全管理体制机制还没有得到很好的落实,也需要我们从观念上引起对安全的重视,明确从体制机制上对安全管理予以落实。
“这凸显转型期公共安全所面临的客观困难:（1）隐患点多,风险识别难；（2）生产经营的链条长,风险监管难；（3）责任主体和关联关系复杂,风险所有权的精确归属难；（4）制度设计重事后应急、轻事前评估预警,提前防范和先期处置难；（5）人员安全技能要求的粗放,安全技能的普及难。”中国人民大学危机管理研究中心主任唐钧告诉《法制日报》记者。
老问题与新生问题并存
2003年,SARS来袭,我国随即建立了应急管理体系。2005年《国家突发公共事件总体应急预案》颁布,我国初步建立起应急预案框架体系。
2007年8月,全国人大常委会审议通过突发事件应对法,将应急管理提高到国家法律层面。
2008年,“5·12”汶川特大地震发生,暴露出我国应急管理体系还存在不少薄弱环节,随后我国开始筹备修订相关应急预案。
2011年10月,国家减灾委员会修订了《国家自然灾害救助应急预案》,完善了应对突发重大自然灾害救助体系和运行机制。2013年,我国相继出台《突发事件应急预案管理办法》和《国家核应急预案》。
在唐钧看来,在应急管理领域,相关部门坚决贯彻落实中央的有关要求,持续建立健全相关制度,基本上实现了规范化管理。
然而,在应急管理体系不断完善的同时,重大突发事件仍不时发生。
2014年8月,江苏省昆山市发生重大铝粉爆炸事故,造成近百人死亡。
2014年12月31日夜间,上海市外滩陈毅广场观景平台的人行通道阶梯处发生拥挤踩踏,造成特别重大伤亡事故。根据《上海踩踏事故调查报告》,事发当晚,外滩景区游客人数约有31万人,而陈毅广场公共活动面积不到3000平方米。
据人民网相关机构统计,仅2015年,全国就发生大约80起重大突发事件,其中,事故灾难类31起,群体聚集类26起,社会安全类12起,自然灾害类6起,公共卫生类3起,其他2起。
童星梳理政府部门网站数据发现,2003年我国建立应急管理体系,随后10年全国共发生86起Ⅰ级(特别重大)公共突发事件。在86起特别重大公共突发事件中,除了7起为自然灾害、两起属于公共卫生事件之外,其他77起都属于事故灾难。
唐钧分析说,我国的公共安全面临三种态势:
一是大量传统的安全问题,在“一案三制”等制度约束下,正在减少或消亡；
二是旧领域冒出新的安全问题,之前的问题被管住了,新的问题在原先的基础上以新的方式和形式又冒了出来；
三是全新的安全问题出现,高新科技的应用和推广,新生安全问题也在萌生。
“现阶段的公共安全事件不是简单的易发、频发、多发,而是更复杂的稳中有降和新生问题不断冒头并存的局面。”唐钧认为。
“随着突发事件增多、复杂性加强以及我国公共治理体系的发展,必须尽快加强顶层设计,构建中国特色的应急管理体系。”《中国应急管理报告(2016)》称。
相关法律尚缺配套细则
在未来,该如何避免或减少像金山沟煤矿“10·31”瓦斯爆炸事故这样的重大突发事件发生呢?
童星在《中国应急管理报告(2016)》中分析说,在86起特别重大公共突发事件中,除了7起自然灾害事件外,其他79起事件的肇事者和责任人是企业及相关政府部门,这本身就证明,特别重大突发事件绝大部分是因为企业的风险政策出了问题以及政府管理出现疏漏。
童星认为,即使政府应急管理体系能在最大程度上发挥预设的功能,也无法有效降低突发事件的发生频率,“结论是,要将私人领域的风险政策纳入公共政策的框架,以政府为唯一主体的管理必须让位于多元主体的协同治理”。
因此,童星表示,应建立国家、市场、社会协同参与的应急事务管理体制。
在此基础上,《中国应急管理报告(2016)》建议,以现有应急管理框架为基础,将提升应急管理机构的指挥协调能力作为核心,从职能定位、业务范畴、法律定位、运作程序方面进行制度设计,构建国家应急管理平台。
《中国应急管理报告(2016)》还建议,突发事件应对法是治理突发事件的综合性“基本法”,目前尚缺乏配套实施细则,导致一些原则规定难以落实,因此,“法律的可操作性有待提升”。
此外,应对突发事件,未雨绸缪也不可偏废。
唐钧认为,鉴于当前的公共安全现状,必须不断建立健全安全管理制度,要加强全流程和重点环节的监督管理,在频发、易发,或一旦发生后果严重的领域或环节,不仅要亡羊补牢,更要未雨绸缪,实行“关口前移”“源头治理”,防止发生突发事件。
在杨建顺看来,除了应急法律制度健全完善之外,还应该“防患于未然”。鉴于事故灾难在突发事件中的比重,必须落实生产安全法相关规定,一方面要落实生产者的安全生产责任,另一方面要落实监管者的监管责任。
杨建顺对《法制日报》记者说,法律制定得再完善,不落实等于没有。在整个生产过程中,经营者必须将安全放到首位,对于制定的应急预案、应急方案或者应急措施,必须贯彻到位。监管者的责任在于做好监督、追责到人,确保安全管理落实到位。
杨建顺表示,生产者在生产管理中必须合法规范运营,唯有如此才可以预防事故灾难的发生。
来源： 法制日报 2016-11-10 视点版
□ 本报记者 陈磊
□ 本报实习生 陈佳韵
□ 制图 高岳
http://epaper.legaldaily.com.cn/fzrb/content/20161110/Articel05002GN.htm