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洪毅:“十三五”时期我国应急体系建设的几个重点问题

信息来源: 本站原创 <span>作者: </span>暂无 发布日期: 2016-11-24 00:00:00浏览次数:

洪毅:“十三五”时期我国应急体系建设的几个重点问题


[摘 要] “十三五”应急体系建设规划,是承上启下十分重要而关键的规划,是未来五年我国应急管理事业发展的行动纲领。编制和实施好“十三五”应急体系建设规划,对全面推进公共安全工作,最大程度地减少突发事件造成的生命财产损失,促进社会和谐稳定,具有重大意义。


[关键词] “十三五”时期;应急体系;顶层设计;法治化;社会化


[中图分类号] D63 [文献标识码] A


2015年5月29日,习近平总书记在主持中共中央政治局关于健全公共安全体系的第二十三次集体学习时强调,公共安全连着千家万户,确保公共安全事关人民群众生命财产安全,事关改革发展稳定大局;要牢固树立安全发展理念,自觉把维护公共安全放在维护最广大人民根本利益中来认识,扎实做好公共安全工作,努力为人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安编织全方位、立体化的公共安全网。“十三五”时期,是全面建成小康社会的决战时期、全面深化改革的攻坚时期、全面推进依法治国的关键时期。“十三五”应急体系建设规划,是承上启下十分重要而关键的规划,是未来五年我国应急管理事业发展的行动纲领。编制和实施好“十三五”应急体系建设规划,对全面推进公共安全工作,最大程度地减少突发事件造成的生命财产损失,促进社会和谐稳定,具有重大意义。


研究编制“十三五”应急体系建设规划,要远近结合、点面结合,更加注重以解决长远问题的办法来应对当前公共安全所面临的挑战。为此,要瞄准“十三五”时期我国应急体系建设面临的突出问题,加强对全局性、战略性、根本性重大问题的前瞻性研究,切实提高编制工作的科学性、针对性、有效性。“十三五”时期我国应急体系建设需要认真研究和解决的关键问题有以下四个方面。



一、加强应急体系顶层设计研究


党的十八大提出要加强公共安全体系建设,党的十八届三中全会围绕健全公共安全体系提出食品药品安全、社会治安防控等方面体制机制改革任务。众所周知,我国以“一案三制”(应急预案,应急管理体制、机制、法制)为核心内容的应急体系,是在2003年取得抗击“非典”疫情胜利后开始全面开创和发展,并随着公共安全形势的变化和应急管理实践的发展不断完善的。十几年来,面对错综复杂的公共安全形势,党和国家把维护公共安全摆在更加突出的位置,作出了一系列部署;各地区、各部门按照这些决策部署和工作要求,做了大量工作,取得了积极成效。


在当前和今后一段时间内,我国突发事件风险增多,公共安全形势复杂,人民群众对公共安全需求日益增长,对应急管理工作提出了新的更高要求。这就要求我们采取系统思维与系统方法,做好“十三五”时期全国应急体系建设的“顶层设计”,从全局的角度,对应急管理各方面、各层次、各要素统筹规划。在新形势下加强应急体系顶层设计研究,建议可以重点围绕以下三个问题展开研究和讨论。


一是科学分析“十三五”时期我国公共安全形势变化特点。习近平总书记指出,当前,我国公共安全形势总体是好的;同时,我们要安而不忘危、治而不忘乱,增强忧患意识和责任意识,始终保持高度警觉,任何时候都不能麻痹大意。当前,国内外环境正在发生广泛而深刻的变化,我国面临日益复杂多变的发展环境与风险挑战,公共安全形势比本世纪头十年要复杂得多,公共安全与国家安全之间的界限变得交织、交错,各种境内安全事件与境外安全事件相互叠加、耦合和演化,产生系统性影响。在当前和未来一段时间内,我国公共安全有哪些新的形势,又面临哪些新的任务?这些新形势、新任务对“十三五”时期我国应急体系建设又带来哪些挑战?古语言“物有本末,事有始终,本立而道生。”要编制好“十三五”应急体系建设规划,首先必须全面、科学、系统地分析当前我国公共安全形势变化的新特点、新趋势。


二是以总体国家安全观为指导科学谋划应急体系建设工作。2014年4月15日,习近平总书记主持召开国家安全委员会第一次会议,强调要准确把握国家安全形势变化新特点新趋势,坚持总体国家安全观,走出一条中国特色国家安全道路。总体国家安全观是我国对当前国际国内形势作出准确判断后提出的新国家安全观,将引领我国应对在政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等各方面错综复杂的挑战。全面加强“十三五”时期我国应急体系建设工作,必须坚持以总体国家安全观为指导。公共安全与国家安全之间是什么逻辑关系?如何在总体国家安全观的指引下,健全公共安全体系,并在“十三五”应急体系建设规划中充分体现总体国家安全观的战略思想?这些问题,需要我们专家学者从理论上和实践上作出回答。


三是在新的改革发展形势下科学定位应急管理的职能。党的十八大报告提出,要加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。党的十八届三中全会提出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。”面对新的改革发展形势和任务要求,如何按照推进国家治理体系和治理能力现代化总目标的要求,对应急管理工作进行更加科学合理的定位,做到有所为有所不为?这也是“十三五”应急体系建设要考虑的问题。例如,应急管理与社会治理之间是什么关系?应急管理在国家治理体系和治理能力现代化中处在什么位置?如何按照预防为主、标本兼治的要求,推进常态管理与非常态管理更好地结合?这些都是我们在科学编制“十三五”应急体系建设规划过程中值得深入研究的问题。



二、加强应急管理体制研究


应急管理体制的建立健全,有利于为突发事件应对工作提供强有力的组织保证。建立健全应急管理体制,必须以强有力的应急管理组织体系作保障。我国《突发事件应对法》明确规定,“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。”


几年来,各地区、各部门都在积极探索,形成了各具特色、各有所长的应急管理体制。应当说,中国特色的应急管理体制是与我国的基本国情相适合的,为有效预防和妥善处置各类突发事件发挥了重要的组织保障作用。不过,也要清醒地看到,当前我国的应急管理体制,与有效应对复杂多变的公共安全形势还不适应,与科学发展、和谐发展的要求还不适应,与最大限度地保障人民群众生命财产安全还有差距。例如,突发事件应对工作中部门分割、条块分治、综合不够、信息不畅、责任不明和主体单一等问题仍比较突出;应急管理议事协调机构同政府应急管理办事机构职责重叠、关系不顺的问题仍时有发生。


围绕如何进一步健全完善应急管理体制,为突发事件应对工作提供更加强有力的组织保证,建议可以在以下几个方面集中展开讨论和研究。


一是推进应急管理体制创新。例如,可以全面评估深圳市构建“大应急”做法,探索如何推动应急管理体制创新,加强应急管理工作的组织领导,充分发挥各级政府应急管理办事机构在突发事件应对工作中的枢纽作用。可以深入总结泛珠三角九省(区)、首都地区、长三角区域、晋冀蒙六城市、陕晋蒙豫四省区、粤港澳等应急联动经验,推进区域间信息共享和应急协作联动机制建设。也可以总结推广部分地方全面建设乡镇(街道)应急管理综合服务站的创新经验,有效解决应急管理办事机构建设“最后一公里”问题,确保“横向到边,纵向到底”。


二是强化地方的应急管理责任。属地管理为主是我国突发事件应对的重要原则。2013年8月17日,李克强总理在考察甘肃岷县漳县地震灾区时强调:“要根据灾情级别实行分级负责。总结多年经验,抢险救援和应急救助工作一般以地方为主,便于就近统一指挥、提高效率,中央给予必要的帮助。灾后过渡安置和恢复重建,中央要根据情况给予必要支持。”芦山地震发生后,中央要求有关部门和地方探索自然灾害恢复重建体制“中央统筹指导、地方作为主体、群众广泛参与”的新路子。为此,要进一步研究如何合理划分中央与地方在应急管理中的责任,强化地方责任,充分发挥地方在突发事件应对工作中的积极性、主动性、创造性。


三是完善军地应急管理联动机制。公安、武警、军队是中国特色应急管理的骨干和突击力量。依托军队,我国建立了规模5万人的8支国家级专业应急救援队伍,这些专业力量包括工程、医疗、交通、核生化、应急通信、海上搜救等多个专业。随着解放军和武警部队越来越多地承担包括抢险救灾在内的非战争军事行动职责,需要更好地完善和健全国家的应急体系。为此,需要进一步研究如何加强应急管理部门与国防动员部门沟通、衔接,实现应急管理体系与国防动员体系的有效融合;抓紧研究出台建立军地应急救援协调联动机制指导意见,进一步提高军地协同应对突发事件能力。


四是发挥各级应急指挥平台枢纽作用。近年来,全国应急平台建设已初具规模,在防范和处置各类突发事件中发挥了重要的科技支撑作用。不过,当前我国应急平台体系建设仍存在发展不均衡、应用功能建设不完善、信息资源与业务系统尚未有效整合等问题,需要研究解决。例如,要研究如何加快推进各级政府应急指挥中心与各地区、各有关单位应急指挥中心、现场应急指挥中心互联互通;建立各地区应急管理数据库共建共享机制,实现各地、各级、各类应急管理相关数据动态管理、实时更新;加强协同会商,实现跨平台、跨部门、跨地域“应急一张图”。


三、加强应急管理法治化研究


“没有规矩,不成方圆。”应急管理的效能来源于科学完备的制度保障,突发事件应对的关键在于建章立制,实现制度化响应,提高处置的规范化、程序化水平。这几年我国应急管理工作最突出的特点,就是在深入总结群众实践经验的基础上,制订了各级各类应急预案,形成了应急管理体制机制,并且最终上升为一系列的法律、法规和规章,使突发事件应对工作基本上做到有章可循、有法可依。特别是2007年《突发事件应对法》颁布施行以来,我国应急管理的规范化、制度化、法治化水平不断提高,对有效预防和妥善处置突发事件发挥了重要作用。


同时,必须清醒地看到,当前我国应急管理法律制度还不够健全,法治化水平还不是很高。例如,在中央与地方权责分工,跨地区、跨部门协调配合,军地联动,信息报告与通报,紧急征用与调用,应急预案编制与演练等方面,我国尚缺乏具体明确的法律规定和操作性强的指导规范。面对突发事件,个别地方、个别领导有时仍以经验式管理为主,尚未做到完全根据事态自动启动应急响应,实现标准运行。


党的十八届三中全会强调,法治中国是改革顶层设计的重要内容,是各大领域改革的聚合工程。党的十八届四中全会明确了全面推进依法治国的总目标和重大任务,并提出了加强公共安全立法、推进公共安全法治化的要求。这就要求我们深入研究在建设法治中国的大背景下,按照依法治国、依法执政、依法行政共同推进,法治国家、法治政府、法治社会一体建设的要求,推进应急管理法治化工作,建立精细化、制度化、科学化的管理模式,增加制度认同,强化制度刚性,使突发事件应对工作成于制度、行于规范。


就如何推进“十三五”时期我国应急管理的法治化工作,建议可以围绕以下几个方面,进行深入探讨。


一是加强应急管理法律法规体系建设。针对当前我国应急管理法律法规体系覆盖面还不够广的现状,要组织专门力量开展相关法律法规制定、修订工作。例如,推动系统研究强化应急管理立法工作,健全完善中国特色的应急管理法规体系;及时评估和修订《突发事件应对法》,提高法律的操作性和实用性;及时制订、修订相关法规,提高法规之间的衔接紧密度和一致性;继续推动应急管理相关法规、配套制度出台和修订完善,推进应急管理工作法治“全覆盖”。


二是加强应急管理法治实施体系建设。“天下之事,知易行难。”法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施。高效的法治实施体系,是全面推进依法治国五个体系建设的重要组成部分。如何推动各级领导干部坚持法治思维,提高对应急管理法律法规的学习、掌握和运用水平?如何推动各地区和相关部门严格依法依规开展突发事件应急准备、应急处置和善后恢复工作,确保应急管理工作有法必依?如何推动各级人大和政府等派出督查组,指导督查地方应急管理法律法规实施情况?这些都是“十三五”时期我国应急体系建设需要回答和解决的问题。


三是推进应急管理全过程标准化。标准化是应急管理的重要基础。“十三五”时期,要研究如何推进应急管理全过程的标准化工作。例如,在突发事件事前防范标准化建设方面,可研究制订政府系统值班工作地方标准,各级各类应急预案编制、演练指南,应急避护场所建设指导意见,应急救援队伍管理办法,应急物资物流体系建设指导意见等。在突发事件事中处置标准化建设方面,可研究制订突发事件现场指挥人员工作规范、突发事件处置标准、第一响应标准等。在突发事件事后恢复标准化建设方面,可研究制订突发事件损失报送程序和标准、突发事件损失评估标准化、突发事件赔偿救助标准化、突发事件总结评估工作标准化等。


四是引导社会各界参与应急管理法治体系建设。人民群众是法治实施的主体和力量源泉。在党员带头守法、领导干部带头守法的基础上,要着力培育公民和社会组织自觉守法的意识和责任感,充分调动全社会自觉守法的积极性主动性,营造全社会共同守法的良好氛围,夯实建设法治实施体系的社会根基。应急管理工作与每个公众都休戚相关。因此,要研究如何广泛开展应急管理法治宣传普及活动,提高全社会应急管理法治意识;教育、引导公众学法、懂法、守法、用法,自觉成为应急管理法律法规的积极践行者和监督者。


四、加强应急管理社会化研究


基层的应急能力,是全部应急管理的基础;群众的积极参与,是国家应急体系的重要组成部分。习近平总书记指出,要坚持群众观点和群众路线,拓展人民群众参与公共安全治理的有效途径,动员全社会的力量来维护公共安全。应急管理虽然是政府义不容辞的职责,但并不意味着排斥其他力量的积极参与。面对突发事件,政府实际上无法也不必“大包大揽”、“单打独斗”。企事业单位、社会组织、公众等社会力量,同样也是应急管理至关重要的主体,其安全意识和应急技能直接关系到突发事件应对的成效。


近年来,我国高度重视应急管理社会化工作,初步形成了“政府主导、社会参与、优势互补、协同配合”的格局,全社会公共安全意识和自救互救能力普遍提升,各类社会组织在应急管理中的作用不断增强。不过,要清醒地看到,与发达国家相比,与当前我国复杂的公共安全形势相比,当前我国应急管理基层基础工作总体水平还不高,基层应急管理能力还相当薄弱,群众的公共安全意识和自我保护能力不强,应急管理社会化工作仍重而道远。


就“十三五”时期如何推进应急管理社会化工作,建议可以重点围绕以下几个突出问题,进一步开展探讨。


一是强化应急管理社会化的法律和制度基础。长期以来,我国法律法规对社会机构、企业和民众涉及较少且缺少合理的体制机制安排,全社会各方面力量有序参与应急体系的法制基础和统筹安排还有待完善。在“十三五”应急体系建设中,需要研究如何从立法和预案设计中明确政府、企业和个人在突发事件应对全过程中的权利和义务,从体制上明确民间团体、企业、公众等合法参与应急全过程的介入平台,从机制上保证这些主体的有序、有效参与,从而建立起“政府主导,全社会参与,政府公共应急、社会公益应急和市场化的企业应急相结合”的应急体系。


二是加强基层应急管理工作。基层应急管理能力的高低,直接决定着突发事件应对的效果。习近平总书记强调,维护公共安全体系,要从最基础的地方做起,把基层一线作为主战场,坚持重心下移、力量下沉、保障下倾。因此,在“十三五”时期,要研究如何以社区、乡村、学校、企业等基层组织和单位为重点,推进建立政府主导和社会参与相结合,全民动员、协调联动的应急管理工作格局。督促企事业单位积极履行安全管理主体责任,引导公众增强风险防范意识,增强全社会的风险防范能力;把公共安全教育纳入国民教育和精神文明建设体系,加强安全公益宣传,健全公共安全社会心理干预体系,提高全民公共安全意识和应急技能。


三是加强应急管理社会组织建设。做好应急管理工作,需要充分发挥社会组织作用,让社会组织成为政府的有力补充和“左膀右臂”。“4•20”芦山地震发生后,四川省设立由省总工会,团省委、省妇联、省残联、省侨联、省科协等6家群团单位和省民政厅构成的社会管理服务组,统筹指导市县加强社会管理工作,引导社会力量和灾区群众在抗震救灾及灾后恢复重建中有力有序发挥积极作用,取得了积极成效。为此,要进一步研究和制定出台社会组织有序参与应急管理工作的制度,搭建社会组织有序参与应急管理工作的平台。


四是加强应急管理理论研究和科技攻关。应急管理是一个非常复杂的跨学科问题,涵盖了管理学、社会学和系统工程等多个领域。为此,需要整合各方面研究力量,探讨应急管理关键性问题与跨学科集成方法。包括:加强对灾害风险孕育、发生、发展、演变、时空分布等规律和致灾机理的研究,为科学防范突发事件提供理论依据;深入研究不同地区、不同部门、不同类型突发事件之间的相互影响和相互作用;加强应急管理关键技术研发,提高风险评估和预警信息发布的时效性和准确性;优化整合各类科技资源,开展综合应急管理相关标准、规范及技术研究等工作。


五是加快应急产业发展。应急产品和服务普遍具有公益性,需要在深入研究应急产业各领域政府和社会需求及其公益属性的基础上,分类指导应急产业发展。为此,要研究探索通过向社会公开购买服务,鼓励和引导自主创新能力强、处于行业领先地位的应急产品生产企业及大型应急处置设备的生产企业提供装备(设备)参与突发事件应急处置;探索推动培育一批应急处置专业化企业,逐步构建与国际接轨的“大政府、大社会”的应急处置格局。同时,要研究如何提升应急保障的社会化水平。包括:推动建立覆盖广泛的巨灾保险制度,建立健全多层次巨灾风险分散机制;鼓励保险公司开展相关产品和业务创新,为处置突发事件提供保险服务;鼓励公众投保相应的灾害保险,提高全社会抗风险能力。


加强应急管理,是关系国家经济社会发展全局和人民群众生命财产安全的大事,是建设以人为本理念、全面履行政府职能的必然要求。“十三五”应急体系建设规划,是指导未来五年乃至更长时期我国应急管理事业发展的关键性、基础性和纲领性文件,是战略性、综合性、基础性的规划,意义十分重大。


(《行政管理改革》2015年第8期 :洪毅)